赵燕菁：《论国土空间规划的基本架构》要点解读

导读

10 月20 日下午，2019中国城市规划年会专题会议二十“国土空间规划”在重庆国际博览中心举行。学会副理事长、厦门大学赵燕菁教授在会上作主题报告，引发热烈关注。会后，报告整理成文以“《论国土空间规划的基本架构》”为题在《城市规划》杂志2019年第12期刊发。日前，赵燕菁教授再度撰稿作要点解读。

本文字数：4809字

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在2019年中国城市规划年会（重庆）上，我以《国土空间规划是什么？》为题做了一个发言。由于反响强烈，主办方破例加场，当晚就同一题目又讲了一次。会后，《城市规划》杂志邀请我把发言整理成文字，形成了《论国土空间规划的基本架构》一文在杂志2019年第12期刊发。我尽力把此文写成一篇面向实用的论文，但仍有读者反映文章过于理论化。为此，《城市规划》编辑部邀我就文章的要点，写一篇解读性短文。我觉得可以归纳以下几点供同行讨论。

解读之

一

国土空间规划的架构

本文的一个主要观点，就是借助手机和电脑软件分类的概念，将规划架构分为“操作系统（OS）”和“应用程序（App）”两个层次，这一区分贯穿了整篇文章。在传统的空间规划里，由于“操作系统”（主要是针对城市建设设计的，类似于电脑中采用的Windows系统）已经被默认为预先给定了，因此基本没有进入开发各种“应用程序”（针对城市发展设计的规划，类似于手机中可以下载的各种App）的范畴。所谓操作系统，就是针对特定场景设计的底层软件，比如Windows系统针对的是PC机，Android系统针对的是移动通讯。每一个操作系统都有自己的应用生态，由于操作系统不同，不同生态的应用程序也互不兼容。

规划也是如此，城市规划针对的是开发建设；土地利用规划针对的是耕地保护；主体功能区划针对的是土地的最优分工……。不同的规划相当于不同的“操作系统（OS）”，法律、法规、审批规则、许可事项乃至用地分类，都自成系统。基于不同操作系统的应用程序（App）——总体规划、详细规划、各种保护红线等——自然也都互不兼容。试图通过合并规划的应用程序的办法解决规划间的冲突，只会带来更多的规划矛盾，前一阶段推行“多规合一”改革的实验已证明了这一点。

由于中国的城市化已经开始从增量建设进入存量发展，本次国土空间规划面对的是和原来的空间规划完全不同的应用场景（国家赋予自然资源管理的“两个职责”）。新的国土空间规划不可能通过对任何一个现有的规划“操作系统”改造或扩充来完成。这就像Android不是Windows的升级版，手机上的App无法和PC机上的应用程序兼容，这是类似的道理。而未来要实现万物互联，则需要的是一个相对于Android而言全新的操作系统，比如鸿蒙。因此，本文的一个主要判断，就是新的国土空间规划需要的是设计一个全新的“操作系统”，而不是在“应用程序”层次进行修补。

解读之

二

规划架构的任务

新的国土空间的应用场景既不是单一的保护也不是单一的发展，而是最优的自然资源利用。这一任务源自于中央赋予自然资源部门的“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。能否完成这“两个职责”是判断国土空间规划架构好坏的唯一标准。国土空间规划面对的任务和以往任何规划（包括外国的规划）都不相同，新的国土空间规划只能借鉴传统规划的局部，而无法复制或仿效其他任何传统规划。新的规划“操作系统”必须从底层的“程序”设计开始。

新规划的第一块基石，就是定义什么是“自然资源”，而这需要对“全民所有自然资源”的宪法来源进行追溯。任何城市化都不可能将农村的私有土地直接演变为城市的私有土地，而是必须经历农村私有土地公有化、公有土地城市化和城市土地再私有化三个阶段。中国改革开放的成功，很大程度上是建立在将城市土地资源国有化这一宪法基础上的。没有“八二宪法”将城市土地国有，就没有后来的政府垄断一级土地市场，中国城市化的资本就无从获得。国土空间规划就是应该将这一针对土地资源开发的成功经验复制到所有自然资源。

解读之

三

规划架构的模板

新的规划架构参照的主要模板，就是中国的土地资源管理。在此之前，很少有研究将土地资源管理体系抽象为一种“架构”。本文参照土地从“生地”通过“七通一平”变为“熟地”，再通过“招拍挂”将“熟地”转移到最优使用者手中的程序，将自然资源“保值增值”分解为资源-资产-资本的过程，然后再加上一个“生态修复”环节（将被破坏的资源恢复到正常状态），形成新资源管理的闭环。

这一闭环的运行，是建立在国土空间的“元规则”之上。这个“元规则”包括：第一，所有自然资源属全民所有；第二，私人通过国家获得使用权；第三，资源使用必须创造收入流。第一条确定了自然资源的原初产权，其意义相当于1982年宪法第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有”。第二条为自然资源行政许可提供了法源，其依据是中央赋予自然资源管理部门的“两个职责”。第三条是自然资源的让渡和持有的原则和条件，为设计“全民所有自然资源”保值增值机制（比如招拍挂和财产税）提供了标准。

国土空间规划就是在“元规则”基础上，设计各级政府的事权、审批及相关行政许可。自然资源的监管、规划编制都要在“元规则”界定的“棋盘”范围内博弈，博弈的最终结果是实现自然资源价值的最大化。需要指出的是，不同的“元规则”也导致中国的“规划师”和外国的“规划师”事实上成为两个“物种”——外国的规划师“向权力讲述真理”，而中国的规划师自己就是“权力”。

解读之

四

规划的应用生态

我们所熟悉的传统“规划”在国土空间规划这个架构里都属于“应用程序”层次。包括战略、总规、控规、详规、双评估、土地利用、主体功能区、自然资源信息系统等。这些规划都要根据新的“操作系统”重新设计。在新的规划架构里，所谓“多规合一”合的是“操作系统”而不是“应用程序”。

文章里提出这类规划分为三组，其实未必只有这三组，而是在于强调这些“应用程序”主要围绕使用者，强调规划要围绕编制服务与管理的需求，使用者有三类，就有三组规划，有四类就有四组规划。正是使用者的需求，为这些“应用程序”提供了不同的应用场景。

在规划架构的两个层次里，底层的“操作系统”（国土空间规划的“元规则”）要法定化，要保持稳定，“一张图管到底”；而与之相反，我们现在法定化的各类“应用程序”（各类空间规划）则要去法定化。“应用程序”不再分“法定”和“非法定”,而是根据需要随时变更、升级，根据任务随时设计、发明新的“应用程序”。

为了应付快速的变化，这些“应用程序”不应强调“合”，而应强调“分”——根据特定任务，设计特定规划。规划就像下棋，每下一步都要考虑以后的几步，但第二步怎么下则不完全取决于你的规划，而是要根据对手的应对，做出相应的调整，这就是“应用规划”的变与不变。

“应用程序”（各类空间规划）应该分为目标式、愿景式和法定式几大类。前两类规划之间可以交叉、重叠甚至矛盾，但一旦转向后一类规划，则必须通过严格的法定程序——获得指标，征地拆迁，完成规划许可——再落到空间地理系统上。这些“应用程序”就像各式各样、层出不穷的“电器”，只要插在统一的电源“插座”上，就可以实现“合一”。在国土空间规划里，“插座”就是规划基础信息系统。

解读之

五

组织规划架构的规则

任何游戏应有好的比赛规则。传统规划的主要规则是建立在工程和技术合理性的基础上。本文建议新的规划架构要同时引进利益机制。比如参照碳排放等机制设计，通过“收费-转移”非财政税收模式在保护与开发间形成激励，通过市场手段，为自然资源（比如建设用地指标）选择最优的所有者，使得资源保护成为一种有利可图的市场选择。文章提出，要将这些政策和制度设计，作为国土空间规划新的设计工具。

有读者反映文章中“随着中国城市开始进入现金流优先阶段，自然资源的出让从追求一次性资本收入转向持续现金流收入，如何防止两种供地模式之间出现套利行为，就成为转型阶段特有的规划难题”语焉不详。这里举一个经济适用房的例子来说明。

1998年住房制度改革，为了降低劳动力成本，房改方案里本来设计有一个“经济适用房”制度，这个制度和商品房制度双轨运行。随着经济适用房和商品房市场价格差距越来越大，很多人将经济适用房拿到商品房市场套利。为了保护商品房市场（资本市场），经济适用房逐渐退出住房市场。而新加坡的组屋制度和深圳等城市的“城中村”，则成功防止了“住”和“炒”的两个市场间的套利。

针对传统规划弹性差、难以适应千变万化的现实这一问题，本文建议在规划管理中引入习惯法的某些做法，将案例转化为新的制度和规则，将“申诉-抗辩”过程作为规划自设计的一种形式，用能显示真实偏好的“当事人公众参与”取代形式主义的“非当事人公众参与”。

最后，本文探索了将国土空间规划作为提高国家治理水平，特别是宏观经济治理水平工具的可能。过去四十年，中国的土地资源利用模式成功创造了巨大的信用，使无数的中国城市、企业和家庭完成资本型财富的积累。这带给我们一个启发，就是自然资源供给的宽松或紧缩对于宏观经济会起到类似货币和财政那样的巨大作用与影响。

结语

本文的意义在于将架构设计引入国土空间规划的创设，并提出了一个具体的架构模型。这个架构还非常粗糙，远称不上完善——如此宏大的设计必须依靠整个学科集体的努力才有可能构建完成，但在新的国土空间规划初创的阶段，将一束学术之光投向长期以来被学科忽视的领域本身就是有价值的。

中国人向来善于参与游戏而不善于设计游戏。一个例子就是，尽管中国是奥运会的金牌大户，但众多的奥运会项目中却没有几个竞技项目的规则是中国人创设的。即使那些中国自己摸索出来的成功制度，也往往被我们自己视作“歪门邪道”（比如被误读为“土地财政”的“土地金融”）。本文的意义在于揭示了国土空间规划实际上是一个全新的“游戏”而非几个旧“游戏”的整合。国土空间规划必须从设计全新的“游戏”规则开始。

赵燕菁

《论国土空间规划的架构》一文推出后，反响超出预料。有政府部门领导，也有规划院的同行，他们有的支持，也有的持不同意见。叶裕民老师和我进行了语音沟通，张庭伟先生从美国打了一个多小时的电话......这些批评让我获益匪浅。谢谢大家！综合大家的批评，再做几点补充说明。

第一，关于新的国土空间规划和原有规划的关系。我的论述尽量避免用“范式”这一概念，而是借用了“架构”作为比喻。虽然文章强调新规划要另起炉灶，但主要针对的是底层的“操作系统”而非“应用程序”。我们现在行业里所说的“规划“，在我的“架构”大部分都是“应用程序”。新的“架构”并不排斥原来规划——城市规划、土地利用规划、主体功能区划规划、生态保护……——里的各种“应用程序”。相反，好的“操作系统”设计应当能够把原来大家熟悉的“应用程序”尽可能无感地迁移到新的“架构”里。目前的国土空间规划只不过是一个“筐”，到底是一个什么东西，取决于我们要往这个“筐”里装什么东西。

第二，关于新的国土空间规划中的人文关怀。除了建筑和工程设计之外，城市规划另一个主要源流就是社会学科（比如霍华德的乌托邦）。这使得城市规划从一开始就充满了人文情怀，为民请命、“向权力诉说真理”已经成为规划的集体图腾。近年来，国内外城市规划向“下”沉到社区、公众甚至性别、种族……成为一种潮流，就是沿着这样一个学术传统。国土空间规划不是要抛弃这个传统。这就像二维空间的“面”并不需要否定一维空间的“点”一样，国土空间规划架构面对的是一个被传统规划忽略的，一个更高维度的人文关怀。在新的维度里，规划无需“向权力讲述真理”，也难为他本身就是“权力”。分开不同的维度后，规划工具的设计（面对事）和规划工具的使用（面向人）就可以在不同维度里展开讨论。

第三，关于中国的规划和外国的规划。首先一点，我并不否认国际上特别是发达国家的规划成就和对中国的借鉴意义。规划是服务于发展的，发达国家发展得比我们早，他们的规划必然走在我们前面。借鉴发达国家的规划理论和方法是很自然的“低成本”选择。但我们也必须明白，今天中国规划师面对的问题和西方国家并不完全相同。中国的增长模式与西方国家的差异，决定了依附于其上的规划与西方规划必然是不同“物种”。事实上，传统的城市规划与西方的城市规划一开始就是“名似实非”。中国的城市规划借用西方规划的名词和术语，却发展出一套不同的体系。因此，指望继续“打小抄”来应对国土空间面对的问题一开始就没有可能。抛弃幻想才能坚定决心。

第四，关于国土空间规划的理论与实践。放眼国家尺度，中国的规划（尽管水平不高）其实是在中国经济增长的主航道上，西方国家的规划（尽管已很成熟）反而处于他们增长的支流。他们的文章看来越来越技术，越来越精致，但解决问题的能力却在不断退化（典型的例子就是去年的诺贝尔经济学奖）。那些高引文献、顶刊文献虽然在“学术水平”上名至实归，但却像屠龙术那样离所要解决的问题越来越远。正因如此，国土空间规划无法也不应由学术主导，因为我们这些大学里的教授和规划的实践者参加的是不同的比赛。对我们而言，只要是不能在西方顶刊上发表的工作，都不值得去做。但在我看来，任何规划的价值都是由其所解决问题的重要性，而不是由其发表刊物的重要性所决定的。也许需要几十年甚至更长的时间，才能真正看清中国的规划实践和西方的规划理论谁更有价值。

本文来源：城市规划（ID：chengshiguihuazazhi）

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